Kirja-arvio: Konsulttidemokratia

Hanna Kuuselan ja Matti Ylösen ”Konsulttidemokratia: Miten valtiosta tehdään tyhmä ja tehoton” (julk. 2013, kust. Gaudeamus) on noussut kuumaksi puheenaiheeksi niin mediassa kuin konsulttimaailmassa. Siitä on vedetty johtopäätöksiä että konsultit suorastaan yrittävät vallankaappausta maassa, ja ovat vähintään seteliselkärankaisia verenimijöitä.

Niinpä kirja kiinnosti erityisesti, koska se lupasi olla tutkimusta ja herätti niinkin poleemisia puheenvuoroja mediassa. Tästä jokainen voi mielessään vetää johtopäätöksen ”se koira älähtää johon kalikka kalahtaa”, mutta itse asiassa minusta se kalahti paljon vähemmän kuin aiheen ympärillä käyntiin lähteneestä keskustelusta olisi luullut.

Ennekuin mennään aiheeseen niin tunnustuksena todettakoon, että olen tutkija sekä konsultti ja nimeen omaan vieläpä julkisen sektorin konsultti. Niin muodoin on myös syytä todeta, että mikään mitä kirjoitan ei edusta nykyisten tai entisten työnantajieni kantaa, vaan kaikki alla oleva on omaa mielipidettäni.

Yleisarvio

Ensimmäiseksi on todettava että kirja on helppolukuinen ja sujuva esitys aiheeseen ja teksti rullaa eteenpäin kuin huomaamatta. Ensimmäisen lukukerran yleisvaikutelma kirjasta on kuitenkin lievästi epäjohdonmukainen, ikään kuin kirjassa olisi itse asiassa kaksi kirjaa survottu yhteen. Kirja jakaantuu neljään päälukuun, joista johdanto ja toinen numeroitu luku ”Konsulttidemokratian rakennuspalikat” edustavat tutkimuksellista aiheen käsittelyä, jotka ovat tietyllä tapaa eri paria taas ensimmäisen ja kolmannen luvun ”Uudet vallankumoukselliset” ja ”Kansalaisilla töissä – kohti rohkeaa valtiota” kanssa jotka on kirjoitettu enemmän kuin pamfletti, ujostelematta omaa mielipidettä. Näinpä ehdottaisinkin ehkä lukemaan kirjan järjestyksessä Johdanto – II luku – I luku III luku, jolloin se muodostaa johdonmukaisen kokonaisuuden jossa esitetään havaintoja maailmasta ja sitten esitetään niihin liittyvä mielipide.

Noin päällepäin johdannossa ja toisessa luvussa on varsin vähän mitään erikoista. Johdannon sävy muuttuu ensimmäisessä luvussa, jossa lähinnä tunnutaan demonisoivan SITRAa, ja siinä sivussa myös (muita) konsultteja. Jos SITRA on jäänyt oudoksi, se siis on eduskunnan pankkivaltuuston valvoma valtiollinen pääomasijoittaja ja ajatushautomo. Luku rakentaa kuvaa SITRAsta jonkinlaisena epämääräisenä uhkana yhteiskuntajärjestykselle ja kaikenkarvaisia konsultteja jollakin epämääräisellä tapaa SITRAn kätyreiksi, tai vähintäänkin moraalisesti suurpiirteisiksi ja/tai epäpäteviksi huiputtajiksi. Luvussa nostetaan myös kritiikin kohteeksi  managerialismin käsite, joka tarkoittaa jotakuinkin normaaleja yritystoiminnan johtamisen käytäntöjen ja oppien soveltamista julkisen sektorin kontekstissa.

Toinen luku esittelee aineistoon perustuen havaintoja konsulttien käytön seurauksista hallinnossa. Edellisen luvun maalaama kuva konsulteista ja konsulttidemokratian rakennuspalikoista muuttuu, ainakin minulla, aivan huomattavasti kun tullaan toiseen lukuun. Luku nimittäin maalaa enimmäkseen kuvan julkisen sektorin asiantuntijapalveluiden hankinnan ongelmista ja tavoista joilla hankintalainsäädäntöä venytetään. Siinä missä ensimmäisessä luvussa maalataan kuva managerialismin vallankumouksesta, toisessa luvussa piirtyy kuva huonosti valmistellusta ja toteutetusta hankintatoimesta, joka johtanut suurimpaan osaan niistä julkisen sektorin ongelmista, joille kirjoittajat ovat antaneet nimen konsulttidemokratia.

Viimeisessä luvussa aloitetaan taas managerialismista ja esitetään kirjoittajien oma visio julkishallinnosta. Kolmas luku maalaa kuvan rohkeasta valtiosta, joka toimii tuottavasti demokraattisessa ohjauksessa kansalaistensa parhaaksi, ja käyttää minimäärän konsulttipalveluita. Lopussa en ole ihan varma mihin suuntaan kirjoittajien syyttävä sormi osoittaa, kirjoittajat ovat siinä suhteessa hyvin diplomaattisia. Julkisuudessa näyttää vallitsevan jossain määrin ilmapiiri jossa konsultit ovat tarinan roistoja, mutta kirjan johtopäätökset näyttävät ehdottavan enimmäkseen toimia jotka koskevat julkisen sektorin toimintatapoja. Kirjoittajat itse sanovat, että kirja antaa tavallista enemmän tulkinnanvaraa lukijalle, mikä on totta toisessa luvussa. Käytän sitä vapautta tässä tulkitakseni, että näyttää itse asiassa siltä että julkisyhteisöt ovat nähtävästi pääosin itse aiheuttaneet ongelmansa.

Tutkijan arvio

Tässä kohtaa laitan tutkijahatun päähän ja esitän muutaman huomion kirjasta tieteellisen vertaisarvioinnin näkökulmasta. En tee sitä kritisoinnin ilosta, vaan se toivottavasti auttaa lukijaa asettamaan kirjan viestin perspektiiviin. Itse asiassa kirjoittajat itse puhuvat puheenvuorokirjasta, joka on kaiketi eri asia kuin pamfletti tai tutkimusraportti, joten vertaisarviointi voi olla lievästi epäreilu asetelma, mutta koska kirjaa on käsitelty paljon julkisuudessa ikään kuin tutkimuksena, niin voi olla paikallaan katsoa sitä myös tutkimuksen kriteereillä.

Teoksen tavoite on esittää ensimmäinen laajaan aineistoon perustuva kokonaistutkimus konsulttien käytöstä julkisella sektorilla. Koska aihe on kunnianhimoisen laaja, se ei ole erityisen fokusoitunut. Kirjoittajat eivät myöskään tarkemmin erittele mitä uutta tietoa kirja tuo tutkimuksen kenttään, kuin viittaamalla aiempiin julkaisuihin jotka ovat suppeampaa aiheeltaan ja keskittyvät johonkin konsulttien käytön osa-alueeseen.

Jos laitan tutkijanhatun kunnolla päähän ja alan lukea niin ensimmäisenä huomio kiinnittyy käsitteiden määrittelyyn. Käsite konsultti on määritelty johdannossa kattamaan käytännössä kaikki konsultoinnin ja asiantuntijapalveluiden alueet, mukaan lukien myös ajatushautomotoiminnan. Kirjan edetessä ei ole kaiken aikaa selvää minkäsortin konsultoinnista kulloinkin puhutaan. Erityisesti pamflettimaisissa ensimmäisessä ja kolmannessa luvussa konsultit niputetaan yhteen homogeeniseen massaan, vaikka kirjoittajat toisaalla tarkoituksella mainitsevat että konsultointia on hyvin monenlaista. Nyt lukija ei voi yhtäältä arvioida mitä konsultoinnin haaraa mikäkin havainto koskee ja toisaalta myöskään onko aihe käsitelty kattavasti ja mitkä johtopäätökset koskevat mitäkin konsultoinnin muotoa vai kaikkia yhtälailla.

Toisena huomio kohdistuu aineistoon, sen keräämiseen ja käsittelyyn. Aineistona on käytetty kirjoittajien mukaan haastatteluja, jotka ovat puoli-strukturoituja teemahaastatteluja, kirjanpitoaineistoa ja hankinta-asiakirjoja. Kirjan suurin ongelma tutkimuksen näkökulmasta on, että tutkijat eivät esitä mitään mentelmää tai analyysikehikkoa jonka läpi aineistoja on tulkittu.

Aineistosta lähinnä haastatteluja lainataan eksplisiittisesti ja ilmeisesti hankinta-asiakirjoja ja tiliotteita tutkimalla on muodostettu tilasto konsulttipalveluihin käytetyistä rahasummista. Lukijalle ei kuitenkaan missään vaiheessa muodostu kokonaiskuvaa siitä, että mitä haastatteluissa on sanottu lainausten ulkopuolella ja siten ei ole mitään mahdollisuutta seurata miten johtopäätökset ja suositukset muodostuvat aineistosta. Kuten edellä totesin käsitteiden yhteydessä, koska aineiston käsittely ei ole läpinäkyvää, niin lukija ei voi mitenkään arvioida kuinka suurta osaa julkisen konsulttitoiminnan kokonaisuudesta huomiot koskevat; onko kaikki konsulttitoiminta rahan hukkaa, vai vain osa siitä jne. Tämä voi olla myös yksi syy siihen, että johtopäätökset tuntuvat olevan analyysistä irralliset.

Toinen kysymys sitten on, että mikä aineiston laatu tai kattavuus on ollut. Kysymyksen herättää se että kirjoittajat lainaavat varsinkin toisen luvun loppupuolella suhteellisen paljon julkaistua tutkimusta, ikään kuin jatkaakseen aineistoa. Lukijalle ei myöskään ole esitetty miten haastateltavat on valittu ja miten edustava otos he ovat.

Kun edellä huomioin että kirjoittajat eivät sano mihin kirjallisuuteen he tuovat uutta, he eivät myöskään lopussa kerro mikä oli kontribuutio olemassa olevaan tietoon. Matkan varrella tutkimuskirjallisuuden kanssa ei myöskään suuremmin keskustella, vaan sitä lainataan annettuna. Lainauksia ei myöskään perustella esittämällä meta-analyysin tyyppistä poikkileikkausta kirjallisuudesta, joten erityisen kriittinen lukija voi kysyä että onko lähteiden ja/tai aineiston käytössä tapahtunut ns. kirsikanpoimintaa.

Selvyyden vuoksi totean, että ei ole erityistä näyttöä, että aineisto olisi poikkeuksellisen huonoa, tai että sitä olisi erityisen voimakkaasti väännelty omiin tarkoitusperiin. Tutkijahattuiselle lukijalle vain yksinkertaisesti tulee mieleen näitä kysymyksiä, koska kirjoittajat eivät esitä aineistonhankintastrategiaa, analyysiviitekehystä eivätkä käsittele muuta kirjallisuutta laajasti ja kriittisesti. Kriittisyydestä puheen ollen kirjoittajat eivät myöskään ole järin reflektiivisiä omien tulostensa luotettavuuden, toistettavuuden ja harhattomuuden suhteen, joten lukija jää tässäkin suhteessa roikkumaan ilmaan.

Jos kirjoitan tylysti, niin näillä eväillä teoksen tieteellisiä ansioita ei voi arvioida kuin korkeintaan tutkija joka on sisällä relevantin tutkimusalan diskurssissa ja silloinkin huonosti. Jos olisin vertaisarvioimassa tätä tutkimuksena julkaisua tai esim. väitöstä varten, ehdottaisin asemoitumaan olemassa olevaan kotimaiseen ja kansainväliseen kirjallisuuteen, tekemään siitä meta-analyysin, esittämään jonkin alan standardia edustavat menetelmällisen kehyksen ja esittämään aineiston tulkinnan sen kautta ja sitten arvioimaan omia havaintoja kriittisesti edellä mainitun meta-analyysin valossa. Eli tuomio olisi uudelleenkirjoitus ja uudelleenlähetys (alan termein ”rewrite and resubmit”).

Kirjoittajien ajatus on helposti ollut kosiskella ns. suurta yleisöä ja välttää tekemästä aiheesta liian monimutkaista ja sen käsittelystä tuskastuttavan yksityiskohtaista, mutta lukijaan olisi voinut luottaa vähän enemmän. Tutkimuksen näkökulmasta suurempi kysymys on, että sikäli jos kirjalle halutaan antaa tutkimuksen leima, suurempi läpinäkyvyys työhön olisi paikallaan.

Keskustelut

Kuten todettu, kirja on sujuvasti kirjoitettu ja helppo lukea ja sinällään mieluisa lukukokemus. Kuitenkin kirjassa on omat ongelmansa jos sitä lukee kriittisesti. Nimittäin, kuten yllä todettiin, kirjoittajat sortuvat samaan läpinäkymättömyyden puutteeseen kuin konsultit ja asetelmasta tuleekin vähän mieleen sanonta ”pata kattilaa soimaa, musta kylki kummallakin”. Itse asiassa konsulttidemokratia on jotakuinkin yhtä läpinäkyvä aineiston ja omien mielipiteiden sisäänleipomisen suhteen kuin keskimääräinen konsultin toteuttaman selvityshankkeen loppuraportti.

Yritin lukiessa hahmottaa kirjoittajien pääväitettä, joka voi olla jotain seuraavaa:

Koska

P1: konsulttien käyttämät viitekehykset eivät sovellu julkiselle sektorille ja

P2: konsulttitoiminnan hankinta on hoidettu huonosti,

V1: konsulttipalveluita tulee hankkia minimäärä.

Ensimmäinen premissi näistä kahdesta on avoimempi keskustelulle. Nimitäin jos oletetaan että edustuksellisen demokratian rakenteet toimivat, konsernimaisessa toimintatavassa ei itsessään pitäisi olla rakenteellista vikaa. Jos ajatellaan äärimmilleen vietyä hallinnon konserniohjausta, tullaan tilanteeseen jossa eduskunta on ikään kuin yhtiökokous, joka antaa ohjeita hallitukselle ja voi tarvittaessa erottaa hallituksen välikysymyksellä ellei se seuraa yhtiökokouksen ohjeita. Hallituksen alla Valtioneuvon kanslia on konsernihallinto ja Valtionvarainministeriö on taloushallinto, ja sektoriministeriöt ovat ikään kuin divisioonat tai osastot joilla on omat erityistehtävänsä. Lisäksi kirjoittajien mukaan SITRA esittää, että sektoreiden välillä tapahtuu vaihtoa ja että johtaminen ammattimaistuu. Tässä mallissa poliittinen ohjaus tapahtuu ylätasolla, jossa asetetaan tavoitteet poliittisessa prosessissa ja valtiokonserni suunnittelee ja hoitaa toimet joilla se parhaiten näkee pääsevänsä tavoitteisiin.

Tätä ajatusta kirjoittajat kritisoivat hieman epämääräisesti epädemokraattisuudesta ja tarjoavat ratkaisuksi ministeriöiden toiminnan politisointia komiteoiden välityksellä. Tässä suosituksessa on itsestään selvästi järkeä vain, jos oletetaan että kansanedustuslaitos ei toimi siinä mielessä, että se pystyisi päättämään selkeät linjat ja tavoitteet johon on pyritään ja pystyisi seuraamaan ministeriöiden raportoinnin perusteella miten niihin on päästy. Ilmeisesti kirjoittajat ovat sitä mieltä, että tälläinen poliittinen ohjaus ei riitä tai toimi, sillä en muuten keksi miksi faktapohjainen (fact-based) tai yritysmäinen ministeriöiden toiminta olisi huono asia.

Tässä kohtaa myös on lievä ristiriita; jos katson rohkean valtion luonnostelmaa, niin se ei pohjimmiltaan kovin paljon eroa ajatuksista joita kirjoittajat esittävät SITRAn esittävän. Kirjassa tai sen pamflettimaisemissa osuuksissa tuntuukin aavistuksen olevan pohjavirtaus, että kirjoittajat ainakin osaksi vastustavat liikkeenjohdon oppeja siksi, että kirjoittajat tulevat eri diskurssista, ei niinkään paljon itse asian vuoksi. Sivumennen sanoen poliittisen ohjauksen lisääminen valmistelutyöhön ei näytä sekään itsestään selvästi parantavan lainvalmistelun tai politiikkatoimien laatua, jos Raimo Sailaksen Talouselämässä 15.3. julkaistua haastattelua on uskominen.

Toinen premissi on varsin hyvin aineistolla perusteltu, tosin aineiston läpinäkymättömyydestä johtuen ei ole mahdollista arvioida miten laaja ongelma todellisuudessa on. Lukijana ei ole mahdollista tietää ovatko kirjoittajat poimineet pahimmat ongelmatapaukset ja käyttävät niitä polttoaineena argumentin läpiviemiseen. Joka tapauksessa havainnot hankintatoimesta vastaavat varsin hyvin arkikokemusta, eli niihin on minun näkökulmastani vähän kommentoitavaa.

Oikeastaan suurempi huomio liittyy vain osaksi kirjaan ja enemmän siitä käytyyn keskusteluun. Nimittäin näyttää, että osaksi kirjassa ja vielä enemmän siitä käydyssä keskustelussa on jonkin verran sotkettu syy ja seuraus toisiinsa. Kirjasta saa herkästi sen käsityksen että erilaiset konsultit ovat pääsyynä julkisen hallinnon sekaannuksen ja huonoon johtamiseen, mutta toisen luvun aineiston valossa voisi yhtä hyvin päätellä että konsulttidemokratia on vain lieveilmiö siitä, että julkinen sektori on sisäisessä sekaannuksessa ja yrittää paikata sitä erilaisilla asiantuntijapalveluilla.

Lisäksi on syytä huomioida, että kirja ei vaikuttaisi olevan mitenkään arvovapaa, päätellen siitä että muutamassa kohdassa ”uusliberalilismi” esiintyy ikään kuin syytöksenä ja kirjassa puhutaan myös aavistuksen syyttävään sävyyn itsetarkoituksellisesta julkisen sektorin pienentämisestä. Vaikuttaa siltä että kirjoittajat vastustavat uusliberalismia ja sen ilmentymänä pitämäänsä managerialismia, mutta eivät tee sitä mitenkään läpinäkyvästi ja epäilen että tämä voi olla syynä myös lukujen väliseen epäjatkuvuuteen.

Konsultteja ei toki voi pitää sivullisina uhreina, mutta jos konsultit ovat verenimijöitä niin silloin ne ovat kuin Terry Prattchetin vampyyrejä: Konsultit voivat olla sulavasti käyttäytyviä, mahdollisesti hyvin pukeutuvia ja ajoittain karismaattisia, mutta ne eivät voi ylittää hankintamenettelyn virtaavaa vettä ilman että joku laskee sillan, eivätkä voi tulla myymään paikkoihin joihin heitä ei kutsuta. Lisäksi ne kammoavat pyhiä symboleja kuten oikeusprosessia ja kuolevat naurettavan helposti jos tilaaja iskee seipään sydämeen jättämällä laskun maksamatta jos sopimusvelvoitteet eivät täyty. Tahtoo sanoa, että konsulteista ei ole mitään vaaraa jos hankkija on tilanteen tasalla ja tietää mitä haluaa saavuttaa.

Kirjan lukijalle on ehkä hyödyksi ymmärtää vähän mihin konsulttien toiminta perustuu, jotta havainnot asettuvat oikeaan viitekehykseen. Ensimmäisenä pitää muistaa että konsultit ovat rahan tekemisen bisneksessä ja sitä tehdäkseen tarjoavat asiantuntijapalveluita. Konsulttitoiminnan perussääntö on, että konsultin keskeisin resurssi on osaaminen ja työaika. Niinpä konsultit myyvät ensisijassa työaikaansa. Toimeksiannoissa proseduuri on pääosin seuraava: hankintailmoitus julkaistaan ja siinä esitetään toimeksiannon tausta ja tarkoitus, sekä usein vaatimuksia tarjoajalle ja jokin budjetti. Toimittaja laatii tarjouksen jossa tärkein osa on toimeksiannon tulkinta ja työsuunnitelma toimeksiannon toteuttamiseksi. Lisäksi esitellään henkilöt ja heidän kokemuksensa vastaavanlaisista toimeksiannoista. Hinnoittelu perustuu työsuunnitelmaan ja sen toteuttamisen vaatimaan työmäärään. Kun sopimus syntyy, työsuunnitelma vahvistetaan ja konsultti alkaa toteuttaa sitä sovitussa aikataulussa sopimuksen puitteissa.

Yleensä toimeksiantosopimuksessa määritellään, että toimeksiannon toteutukseen käytetään henkilöitä joilla on tarvittava osaaminen, joka vastaa sitä mitä tarjouksessa on esitetty. On varsin tavallista että toimeksiantojen osia tekevät henkilöt joilla jostain syystä on vähemmän työtä pöydällään kun hanke on menossa. Jos tilaaja haluaa varmistaa että toimeksiannon toteuttamiseen osallistuvat juuri ne konsultit jotka on esitetty tarjouksessa, sen voi erikseen varmistaa sopimuksessa. Kun tämän konsulttitoiminnan peruslogiikan ymmärtää, asiantuntijapalveluiden hankinta muodostuu helpommaksi ja ymmärrettävämmäksi.

Tässä on tärkeää huomata, että käytännössä toimeksianto ja se mitä siitä voidaan saada ulos lukittuu jo paljon hankintavaiheessa. Jos työn tilaajalle ei oikein ole selvää mitkä ovat halutut tulokset, niin ei se ole selvää myöskään toteuttajalle. Sivuhuomautuksena on syytä todeta, että jos organisaatio ei tiedä mitä se haluaa konsulteilta, niin se ei välttämättä saa työryhmä- tai komiteatyöllä sen enempää aikaan. Tarvittaessa määrittelyä voidaan hieroa jonkin sortin prosessikonsultoinnilla, mutta se pitäisi huomioida sitten jo työsuunnitelmassa.

Milloin konsulteista sitten on hyötyä? Kirjoittajien toteamus, että konsulteista on hyötyä silloin kun tarvitaan harvinaista erityisosaamista tai ulkopuolista ja suhteellisen riippumatonta näkökulmaa ja tehdään jotain kertaluontoisia tai harvoin toistuvia toimenpiteitä voisi olla suoraan työnantajani suusta. Vaativat muutokset voivat olla oiva kohde prosessikonsultoinnille, paitsi jos ne toistuvat joka vuosi kuin vuodenajat. Erilaiset selvitykset voivat olla hyvä konsultointikohde, koska konsultti voi tarjota oman näkökulmansa ja haastatteluiden yms. aineiston kautta saada myös sidosryhmien näkemyksen mukaan. Fasilitoinnille tai prosessikonsultoinnillekin on tilauksensa jos jokin prosessi hannaa sen takia, että henkilösuhteet klikkaavat ja työstä ei tahdo tulla mitään ilman erotuomaria.

Havainto, että jatkuvissa tai usein toistuvissa toimissa konsultit tulevat kalliiksi yksinkertaisesti johtuen konsulttitoiminnan ansaintalogiikasta on kohtuullisen kiistaton. Jatkuvaan konsulttityöhön liittyy juuri myös kirjoittajien nostama riski, että kaikki oppiminen ja asiantuntemus kumuloituu konsulteille, ei tilaajille, on myös todellinen ja kannattaa ottaa huomioon. Puolestaan väite siitä että konsultit tekisivät päätöksiä tai käyttäisivät valtaa, ei ole kiistaton. Konsultoinnin logiikka on kuitenkin tuottaa tietoa päätöksenteon tueksi jota viranhaltijat voivat käyttää, aivan samaan tapaan kuin komiteoissa ja työryhmissä.

Lopuksi on todettava, että yllä kuvatuista puutteistaan huolimatta kirja on hyvä avaus julkisen johtamisen kehittämiseen. Jos kirjaa lukee tutkimusraporttina, se on vahvimmillaan silloin kun se esittää aineistoon perustuvia havaintoja konsulttidemokratiasta, mutta se on heikompi vetäessään johtopäätöksiä. Jos se ottaa pamflettina, se on tavallista paremmin perusteltu näkökulma siihen miten kirjoittajien mielestä hallintoa tulisi kehittää.

Mainokset